Chairperson of the Council of UNISA v AfriForum NPC

Constitutional Court was concerned with protecting indigenous languages and a fundamental right in section 29(2) of the Constitution and a trilogy of cases on the policy of Afrikaans as a language of teaching and learning.

“Die bron van UNISA se bevoegdheid om die taalbeleid te bepaal is artikel 27(2) van die Wet, wat voortspruit uit artikel 29(2) van die Grondwet. UNISA het derhalwe ’n openbare bevoegdheid uitgeoefen toe die gewraakte beleidsbesluit geneem is, en dié beleid is hersienbaar onder die wetlikheids beginsel. Dit is nou gevestigde reg dat die vraag of ’n amptelike taal, wat ontwikkel is om komplekse wetenskaplike en tegniese konsepte oor te dra, wat vir dekades ’n medium van onderrig was en nou moontlik daardie status kan verloor, ’n grondwetlike vraagstuk is. Verdermeer is die geskiedenis en sensitiwiteit van taal as ’n medium van onderrig, veral Afrikaans, gewoonlik ’n regspunt van algemene openbare belang.”

Essence

Protecting indigenous languages and constitutional compliance regarding adoption of new language policy in 2016 by Unisa.

Decision

(CCT 135/20) [2021] ZACC 32 (22 September 2021)

Order:

See below for complete order: Leave granted but disallowed appeal in part.

Judges

Majiedt J (Khampepe ADCJ, Jafta J, Madlanga J, Mhlantla J, Pillay AJ, Theron J, Tlaletsi AJ and Tshiqi J concurring)

Heard:       20 May 2021
Delivered: 22 September 2021

Related books

Darcy du Toit et al Labour Relations Law: A Comprehensive Guide 6ed 925 pages (LexisNexis 2015) at

Darcy du Toit et al Labour Law Through The Cases – loose-leaf service updated 6 monthly (LexisNexis 2021)

Van Niekerk and Smit (Managing editors) et al [email protected] 5ed (LexisNexis 2019) at

Myburgh and Bosch Reviews in the Labour Courts 1ed (LexisNexis 2016) at 

Reasons

“[78] Om op te som: UNISA het ooglopend die toepaslikheid van die bepalings van artikel 29(2) op dit, as staatsorgaan, misverstaan. Dit het aanleiding gegee tot die versuim om ag te slaan op die oorweginge vervat in artikel 29(2) toe die bestrede besluit geneem is. UNISA het versuim om enige bewysmateriaal voor te hou ter ondersteuning van die bewering dat dit wel hierdie oorweginge in ag geneem het.

In elk geval steun die objektiewe evaluering van die feite wat UNISA hierdie Hof versoek om in aanmerking te neem (sonder dat UNISA self dit oorweeg het), nie sy saak dat dit nie redelik uitvoerbaar was vir UNISA om voort te gaan met onderrig in Afrikaans nie. UNISA se besluit in 2016 om die nuwe taalbeleid te aanvaar, en om Afrikaans as taal van onderrig en leer te staak, het derhalwe artikel 29(2) van die Grondwet oortree, wat daardie besluit ongeldig maak. Die Hoogste Hof van Appèl het tereg die 2016 besluit om ’n nuwe taalbeleid te aanvaar tersyde gestel. Dit is deurslaggewend in hierdie saak, alhoewel die vraag of UNISA se besluit voldoen aan prosedurele vereistes weliswaar oorweging sal moet geniet wanneer die remedie bespreek word. Wat moet dan nou gedoen word met UNISA se versuim om te voldoen aan artikel 29(2) met die verandering van sy taalbeleid in 2016?”

Quotations from judgment

Note: Footnotes omitted and emphasis added

Inleiding

[1] CJ Langenhoven, die gevierde Afrikaanse skrywer en vurige kampvegter van die taal, het Afrikaans beskryf as “ons hoogste eer, ons grootste besitting, die een en enigste witmans-taal wat in Suid Afrika geskep is”.1 Maar ’n ander hoogs aangeskrewe Arikaanse skrywer van meer onlangse tye, Jan Rabie, het treffend opgemerk dat “ons die geskiedenis verwring wanneer ons Afrikaans vandag voorhou as toenemend ‘witter’ as wat dit werklik is ten einde ons ideologie van toenemende apartheid te pas”.2 En ’n reus van Afrikaanse literatuur, Breyten Breytenbach, het in ’n eedsverklaring in Gelyke Kanse verklaar:

“Afrikaans is the living and changing and change-making outcome of diverging and at times conflicting histories. These diverse origins characterised by adaptation, conquest, subjugation, oppression, survival, resistance, transformation – descended from European dialects, Malay, Portuguese, seafarer language, Khoi languages, Arabic Afrikaans, the Qur’an and the Bible, the courts and churches and kitchens and hospitals and vineyards and factories of our country – have made Afrikaans a unique hybridisation that finds unity as a Creole language which is the verbalisation of the complex world in which we move.”3

[2] Hierdie skerp kontras tussen drie wit Afrikaanse skrywers van verskillende tydvakke en uitkyke, is tekenend van die troebel, verwronge diskoers aangaande Afrikaans. Vandag is “die meerderheid van Afrikaanssprekendes swart, en die taal word as eerste taal gebesig deur mense van veelvuldige etniese en maatskaplike agtergronde”.4

[3] Hierdie saak handel oor die besluit deur Suid-Afrika se grootste universiteit om die onderrig en leer in Afrikaans te staak. Dit is die nuutste in ’n trilogie van sake wat verband hou met beleidsbesluite deur universiteite om Afrikaans as medium van onderrig en leer te verwyder. In die eerste een, University of the Free State,5 moes hierdie Hof beslis “of daardie universiteit konsekwent opgetree het met sy verpligtinge ingevolge artikel 29(2) van die Grondwet, deur ’n beleid te aanvaar wat Afrikaans uitfaseer as ’n gelyke onderrig medium met Engels”.6

Daarna, in Gelyke Kanse,7 was die kernvraag of die Universiteit van Stellenbosch se 2016 taalbeleid wat drie taal spesifikasies vestig – parallel, dubbel medium en enkel medium, en sodoende wegdoen met Afrikaans se oorheersendheid – inbreuk maak op Afrikaanssprekende studente se reg op moedertaal onderrig. En nou, in hierdie saak, word hierdie Hof versoek om te bepaal of die besluit geneem in 2016 deur die derde applikant, die Universiteit van Suid Afrika (UNISA), om ’n nuwe taalbeleid te aanvaar ten einde die status van inheemse tale te bevorder, en terselfdertyd Afrikaans uitfaseer en wegdoen met die waarborg dat kursusse in beide Afrikaans en Engels aangebied sal word,

(a) grondwetlik;

(b) rasioneel was; en

(c) of die prosedurele voorskrifte nagevolg was.

[4] Hierdie Hof se beslissings in Gelyke Kanse en University of the Free State is glad nie aanduidend van ’n aanvaarding dat Afrikaans onafwendbaar afgeskaal moet word as ’n taal van onderrig en leer in ons land se hoër onderwysinstellings nie. Buiten die beginsel dat elke saak op sy eie feite beoordeel moet word, kan Afrikaans se rol in ons instellings en gemeenskapslewe nie bloot verminder word tot ’n vereenvoudigde weergawe van oorheersing en agteruitgang nie. Ons moet waak teen sulke vereenvoudigde weergawes, baie waarvan ontaard uit valse mites aangaande die ontstaan en ontwikkeling van die Afrikaanse taal.

[5] Op hierdie grondslag, alvorens oorweging geskenk word aan die onderhawige aanslag teen UNISA se gewysigde taalbeleid, verg die ware oorsprong en ontwikkeling van Afrikaans eers betragting van naderby, ten einde die onegte weergawe van die taal se oorsprong, ontwikkeling en heersende plek in ons samelewing by te lê en reg te stel.

Afrikaans in behoorlike perspektief

[6] Chinua Achebe het ons herinner dat “totdat die leeus hulle eie geskiedenis skrywers het, sal die geskiedenis van die jag altyd die jagter vereer”.8 En so is dit ook met die geskiedenis van die oorsprong en ontwikkeling van die Afrikaanse taal.

[7] Afrikaans is ’n kreoolse taal wat ontwikkel het gedurende die 19e eeu onder kolonialisme in Suidelike Afrika.9 Dit is ’n taal wat destyds gepraat is deur eenvoudige grondbewoners, die stedelike werkersklas en selfs middelklas staatsamptenare, handelaars en onderwysers.10

[8] Afrikaans is ’n klassieke mengelmoes van verskillende tale, saamgesmelt tot, waarna daar in hierdie Hof verwys is as, “een van die kulturele skatte van Suid Afrikaanse nasionale bestaan, wat wyd gebesig word en diep gesetel is, die medium van uitnemende literatuur, die draer van ’n ryk wetenskaplike en regs-woordeskat en moontlik die mees kreoolse of ‘reënboog’ van alle Suid-Afrikaanse tale”.11 ‘’n Groot onreg word Afrikaans aangedoen deur die verwronge oorheersende wit geskiedenis12 wat “ingeburger is deur Afrikaner Christelike nasionale onderwys, propaganda en die media”13 en wat skaamteloos Afrikaans se ewe belangrike swart geskiedenis misken.14

[9] Gedurende die tydvak van Afrikaner nasionalisme,15 ’n tyd toe die taal gebruik is as ’n wapentuig vir etniese mobilisering, het Afrikaans ’n kulturele simbool van “Afrikanerskap” en nasionale eenheid geword.16 Afrikaans was aangewend “om mag te vestig in die hande van ’n eksklusiewe groep” en was vereenselwig met die “marginalisering” en “uitsluiting” van “onbeskaafde” Afrikaans-sprekendes.17

[10] Daar is ’n oorredende betoog dat die strewe na “die vestiging van Afrikaans as ‘wit’ die grondslag daarstel vir ‘rassistiese nasionalisme, die toename van Afrikaner oorheersing, en die politiek van apartheid’”.18 Soos Willemse verduidelik:

“In the course of the 20th century, Afrikaner nationalism claimed proprietorship of Afrikaans, the first language of persons from divergent backgrounds, to such an extent that a discussion of it also becomes a discussion about the exclusion of a significant percentage of Afrikaans speakers. . . . Historically, [Afrikaans, as a body of knowledge,] bears the traces of conscious disregard and even continued suppression of a considerable portion of the Afrikaans language community.”19

[11] Die geskiedenis van Afrikaans is veelvuldig in sy fasette. Die vestiging en bestaan van die taal kan nie bloot toegeskryf word aan een enkele rassegroep nie. Afrikaanssprekendes was afkomstig vanaf verskillende rasse, nasionaliteite en sosiale stande.20 Hierdie swart geskiedenis dui aan dat Afrikaans meer is as bloot die taal van “rassiste, onderdrukkers en ongekorrigeerde nasionaliste”, maar eerder die “indruk dra van ‘n vurige tradisie van anti-imperialisme, anti-kolonialisme, van ’n alles omvattende menswees en anti-apartheid aktivisme”.21

[12] Afrikaans het grotendeels ontwikkel vanaf Hollands, Maleis, Portugees, Khoi tale, en Arabiese Afrikaans.22 Toe die Hollandse kolonialiste in 1652 by die Kaap die Goeie Hoop geland en ’n verversingstasie daar gevestig het, was hulle genoodsaak om interaksie te hê met Suider-Afrika se eerste bewoners, die Khoisan, vernaamlik ten einde handel te dryf.23 Later, moontlik teen die vroee 1700’s, is slawe vanaf Oos-Afrika en Oos-Asië na die Kaap gebring as dwang arbeid.24 Die kolonialiste het die Khoisan mense en die Oosterse slawe gedwing om Hollands te praat, en sodoende die eerste grondlegging van Afrikaans bewerkstellig.25 Afrikaanse letterkundiges is dit eens dat die Khoisan en die slawe belangrike rolle gespeel het in die oorsprong en ontwikkeling van Afrikaans – hulle verskil slegs of daardie rolle deurslaggewend of bloot minder omvattend was.26

[13] Die Kaapse Moslemgemeenskap, wat grootliks bestaan het uit slawe wat na die Kaap gebring is vanaf die Indiese eilandgroep, Bengalie, die Suidkus van Indië, Ceylon (tans bekend as Sri Lanka) en die Ooskus van Afrika (insluitende Madagaskar), het Afrikaans aangeneem as hul eerste taal gedurende die 1830s.27 Hierdie vorm van Afrikaans is voorgehou in Arabiese teks en is erken as Arabiese Afrikaans.28 Die rol wat Arabies in die ontwikkeling van Afrikaans vervul het, het onlangs erkenning ontvang.29

[14] Arabiese Afrikaans is oorheersend gebesig binne godsdienstige raamwerke (die Islamitiese Kaapse Moslem gemeenskap het die Koran bestudeer wat in Arabies geskryf is).30 Een van die eerste Afrikaanse geskrifte het in 1860 ontspruit by ’n madrassa in Kaapstad,31 waar ’n afstammeling van slawe ’n gebed in sy skryfboek afgeskryf het.32 Daardie gebed, in Arabiese skrif, het ‘n nabye ooreenkoms met hedendaagse Afrikaans.33 Een van die oudste Afrikaanse boeke is geskryf voor 1867 deur Abubaker Effendi met die titel van Bayan al-Din.34 Hierdie handleiding oor Islam is geskryf in Arabiese Afrikaans, ’n taal wat die draer was van die intieme gedagtes en godsdiens van die geletterde Kaapse Moslem gemeenskap.35

[15] Van Heerden dui aan dat die bydrae van Arabiese Afrikaans plaasgevind het voordat Afrikaans toege-eien is as ’n wit taal:

“Before the appropriation of the creole language Afrikaans by ‘patriotic male European colonists’ during the late nineteenth century, ‘men introduced the creole language into the public sphere’ via ‘[t]he first book in Afrikaans. . . written by an imam, a slave descendant’. However, ‘[slave] owners would later adopt [Afrikaans]. . . and call it their own”.

Van Heerden dui verder aan dat:

“The literature first also came from the black community. If we go back to the early Muslim scholars in the Cape, the teachers, who taught at the madrassas. This is where Afrikaans, written with Arabic script, first emerged. It’s long before the Bible. The Bible is translated in the second decade of the 1900s. We’re talking now about the last decade of the 1700s, and the first two decades of the 1800s, is where Islamic scholars, teachers, are teaching the children in Afrikaans, in phonetic Afrikaans, using Arabic script.”37

[16] Teen 1870 is die mengsel van tale in die Kaap erken as ‘n aparte taal – Afrikaans.38 Daar is opgeteken dat Afrikaans teen die einde van die 19de eeu agteruit gegaan het.39 Afrikaans as voertaal het gely onder die oorheersing van Engels en Hollands.40 Na die Suid-Afrikaanse oorlog vanaf 1899 tot 1902 (Anglo-Boere oorlog), het Brittanje die res van Suid-Afrika gekolonialiseer (die Oranje Vrystaat en Transvaal was Afrikaner republieke met Hollands as die amptelike taal) en Engels is ingestel as die amptelike taal.41 In 1909 is Hollands en Engels deur die Suid-Afrika Wet42 erken as gelykwigtige tale.43 Die strewe na die vervanging van Hollands met Afrikaans het ’n aanvang geneem gedurende die 20ste eeu. Aan die voorgrond was ’n onbekende prokureur en digter wat beduidend bygedra het tot die ontwikkeling van Afrikaanse letterkunde en kulturele geskiedenis, CJ Langenhoven, na wie vroeër verwys is.44 Maar, soos Giliomee aanteken, Langenhoven het gruwelik gefouteer toe hy Afrikaans beskryf het as die “witman se taal”.45

[17] Gedurende die twintigste eeu, het Afrikaanse aktiviste die Nasionale Party (NP) aangewend as die middel om hul saak te bedryf.46 Die meeste aktiviste, soos Langenhoven, het verkies om die stryd vir Afrikaans te voer onder die “wit” vlag. In navolging daarvan het hulle ’n rassegemeenskap gevestig wie se stryd vir die bevordering van Afrikaans ondergeskik was aan die vestiging van wit oorheersing, instede daarvan om ’n taalgemeenskap te stig wie se maatskaplike identiteit gevorm is deur die stryd vir die aanvaarding van Afrikaans as ’n openbare taal met soortgelyke status as Engels.47 Giliomee het die nagevolge van hierdie gesindheid oorweeg, en die volgende gesê:

“[T]he salience of race had to diminish and the creed ‘Die taal is gans die volk’ (the language constitutes the entire people), which activists often cited, had to be made a reality across racial boundaries.”48

[18] Die NP het ’n rasgemotiveerde agenda bedryf wat uiteindelik aanleiding gegee het tot die “geskiedkundige eksklusiwiteit van die Afrikaners, hul kultuur en hul taal”49 en die standpunt teen Afrikaans wat deur ons land se swart burgers ingeneem is. Afrikaans het die onderdrukker se taal geword: “die medium wat gebruik is wanneer wit polisiemanne swart pas oortreders gearresteer het, of wanneer wit staatsamptenare [swart mense] of ‘gekleurde’ mense gelas het om hul huise te verlaat in ras vermengde krotbuurtes”.50 Afrikaans was afgeforseer op die swart gemeenskap wat dit sterk teengestaan het en, betreurenswaardig, het die eksklusiewe “wit” geskiedenis die vergete “swart” geskiedenis van die taal vervang.

[19] Dit moet beklemtoon word dat die vereenvoudigde aantekening van Afrikaans se een-dimensionele geskiedenis en bestaan as “die taal van die witmense” en “die taal van die onderdrukker”, geheel en al gegrond is op ’n wanvoorligting wat indruis teen die ware geskiedenis van die taal se oorsprong en ontwikkeling soos voorheen aangestip. Soos Valley en Valley verduidelik:

“[W]hile black students in Soweto were protesting against the use of Afrikaans as the language of instruction, Afrikaans-speaking ‘coloured’ youth joined in the fight against the government, and used their Afrikaans to mobilise communities to fight against the injustices of the day. Members of the UDF, Ashley Kriel, Allan Boesak and Cheryl Carolus, come to mind as some of the youth who were at the forefront of resistance politics in Cape Town in the 1970s and ’80s.”51

[20] Afrikaans is ongetwyfeld aangewend as ’n instrument van onderdrukking – dit is deel van ons pynlike verlede. Soos Gasnolar benadruk: “Afrikaans het ’n pynlike verlede in ons land, en was aangewend deur die apartheid regime om miljoene mense te verneder, en daardie verlede kan nie net bloot ignoreer word nie”.52 Maar die taal se geskiedenis is baie meer veelledig en genuanseerd as dit. Valkhoff verduidelik dat “[d]it is nie altyd bloot die een of die ander aspek in die ewolusie van ’n delikate maatskaplike verskynsel soos spraak of taal nie”.53 En soos Roberge tereg opmerk:

“In the history of Afrikaans it was not always Dutch or substratum grammar, but three linguistic traditions – European, African (Khoikhoi), and Asian – that have met and converged with one another to produce a new whole that is truly more than the sum of its parts.”54

[21] Alhoewel Afrikaans ontstaan het uit onderdrukking en ’n voortgesette instrument van onderdrukking was, is sy latere ontwikkeling tot ’n heterogene, “reënboog”55 taal wat vandag gebesig word deur meer swartmense as witmense, ’n wonderlike paradoks van menslike ondernemendheid en kreatiwiteit. Die erkenning van die belangrike rol wat eenvoudige inheemse mense en slawe in die taal se geskiedenis en ontwikkeling gespeel het, is ontsettend belangrik. Die wanopvatting van Afrikaans as “die witmense se taal” en “die taal van die onderdrukker”, is ’n skreiende wanvoorstelling van die taal en die ware oorsprong daarvan. Dit verg herhaling dat Afrikaans tans oorheersend die taal van swartmense is. En dit word gebesig deur swartmense, nie net in sogenaamde “kleurling” woonbuurte nie, maar ook in baie swart woonbuurte in verskeie streke van ons land. Dit is die taal van beide prinse en hul onderdane, wat gemaklik bestaan in die akademie en beroepe aan die een kant, en in gewone omgangstaal aan die ander kant.

[22] Dit is aangewese om Froneman R se voorbeeld in University of the Free State na te volg en te leen vanaf die wêreldbekende Suid-Afrikaans gebore fantasie skrywer, JRR Tolkien, wat uitgewys het dat “dit noodsaaklik is om ‘te onderskei, so ver moontlik, tussen tale op sigself, en hul sprekers’ en om te onthou dat tale ‘nie vyandiggesind teenoor mekaar is nie’”.56 Verder moet ons onthou dat “slegs wanneer mense vyandiggesind is, hul teenstanders se taal hul vyandiggesindheid sal deel”.57 In ons land het Engels die hoof voertaal van keuse geword, bloot vanweë noodsaak, in alle sfere van alledaagse lewe, insluitend in die handel, regte, kultuur en opvoedkunde.

Dit is die geval, ten spyte van die taal se kolonialistiese afkoms. Universiteite as intellektuele instellings van hervormende grondwetlikheid, moet die voortou neem in die soeke na die dekolonisering van taal. Die enigste manier om dit te bewerkstellig is om te verseker dat alle inheemse tale stelselmatig ingestel word as tale van onderrig en leer, binne geredelik beskikbare middele.

In Gelyke Kanse het hierdie Hof as volg toegegee: “die bevestiging dat die Universiteit se 2016 Taalbeleid voldoen aan artikel 29(2) kom teen ‘n koste. Ons uitspraak moet erkenning verleen daaraan”.58 Hierdie Hof het ook gemaan dat “die vloedgolf van Engels” ’n wesenlike bedreiging is vir minderheidstale, insluitend Afrikaans.59 Die koste en bedreiging in hierdie verband is breedvoerig uiteengesit deur Froneman R in sy aparte samestemmende uitspraak in daardie saak en behoef geen herhaling nie. Daar, en ook in University of the Free State, het hy tereg Engels se oorheersing oor ander inheemse tale, insluitend Afrikaans, bekla.60

[23] Ter afsluiting van hierdie rubriek: die kommerwekkende tendens van die eensydige voorhou van Afrikaans as ’n “wit taal” en “die onderdrukker se taal”, is gegrond op ’n skreiende wanvoorligting, soos ek probeer aantoon het. Afrikaanssprekendes moet egter aanvaar dat hul taal nou gelyke status geniet met die ander tien amptelike tale. Afrikaans kan nie aanhou om sy bevoorregte posisie te geniet ten koste van die ander inheemse tale, wat so verskriklik afgeskeep is onder apartheid, nie. Daarby gesê, is dit noodsaaklik om die eensydige, verwronge oorheersende wit geskiedenis te bestry deur Afrikaans se diversiteit te beklemtoon. Ons moet gedagtig bly aan Chinua Achebe se perspektief van geskiedenis dat “totdat die leeus hulle eie geskiedenis skrywers het, sal die geskiedenis van die jag altyd die jagter vereer”.61 In die onderhawige verband veral:

“[W]e still have to recognise the multi-faceted nature of the Afrikaans speaking community, the numerical dominance of its black speakers, and the need to advance Afrikaans in a multilingual, all-inclusive antiracist environment, as an example and as part of the development and intellectualisation of African languages. We also have to recognise that Afrikaans is at the core of many fellow South Africans’ sense of identity, and they are not necessarily white.”62

[24] Vervolgens behandel ek dan die kernvraag in hierdie saak, die grondwetlikheid van UNISA se hersiene taalbeleid wat die omvang van die onderrig en leer in Afrikaans verminder.

Agtergrond

[25] UNISA is die enigste tersiêre instansie in Suid-Afrika wat afstandonderrig aanbied, dit is ook die grootste van sy soort op die kontinent. Die meerderheid van UNISA se studente is nie in staat, of verkies om nie by residensiële universiteite te studeer nie. UNISA is in 1959 gestig en het onderrig in beide Afrikaans en Engels aangebied. UNISA het ontstaan vanuit die Universiteit van die Kaap die Goeie Hoop, wat in 187363 gestig is, en is later omskep in ’n universiteit vir afstandsonderrig.64 In 2004 het UNISA en twee ander groot instansies vir afstandonderrig, Technikon Suider-Afrika en Vista Universiteit, saamgesmelt.65

[26] Uit die staanspoor is dit van nut om met UNISA se 2006 taalbeleid te begin. Die gestelde doelwit van UNISA se 2006 taalbeleid was om “die gebruik van taal in alle aspekte van kommunikasie van die Universiteit toe te lig, d.w.s. onderrig, openbare, interne en eksterne kommunikasie”. Dit het, onder andere, beloof dat UNISA onderrig beskikbaar sou stel in die amptelike tale van Suid-Afrika volgens die beginsel van funksionele veeltaligheid. Terwyl Afrikaans en Engels op hoër onderwysvlak as onderrigtaal gebruik kon word, sou UNISA pro-aktief die gebruik van ander Afrikatale ondersteun, met die oog daarop om hierdie tale op hoër onderwysvlak as onderrigmedium aan te wend. Daardie 2006 taalbeleid is in 2010 hersien. Volgens UNISA het die behoefte om die taalbeleid te hersien ontspruit as gevolg van die natuurlike afname in die vraag na Afrikaans, ’n strewe na gelykheid tussen Afrikaans en ander Afrikatale as ondersteuningstale eerder as taal van leer en onderrig, asook die voorkeur van studente om in Engels te studeer. Gevolglik is leer en onderrig by UNISA aangebied na 2010 volgens die hersiene taalbeleid, wat die bevordering van meertaligheid beoog het, terwyl Afrikaans en Engels as onderrigtale behoue gebly het.

[27] In 2012 het UNISA die “Riglyne vir die Staking van Afrikaans in Sekere Modules” (die Riglyne) bekendgestel. Die Riglyne is in samehang met die hersiene 2010 beleid toegepas. Ingevolge die Riglyne was alle voorgraadse modules in een van die volgende drie kategorieë ingedeel. Dit was:

(a) Volkome tweetalig, Engels en Afrikaans, vir onderrig in enige module wat oor die voorafgaande drie jaar voortdurend nie minder as 100 Afrikaanse studente gehad het nie;
(b) Gemengde modus aanbieding, waarvolgens formele onderrig en gedrukte studiemateriaal outomaties gestaak sou word in alle modules wat oor die voorafgaande drie jaar voortdurend tussen 15 en 100 Afrikaanse studente in elke registrasietydperk gehad het; en
(c) Modules alleenlik in Engels aangebied wat oor die voorafgaande drie jaar voortdurend minder as 15 Afrikaanse studente in elke registrasietydperk gehad het kon gestaak word, mits die Senaat se Taal Kommittee (STK), wat deur die Senaat gestig is om UNISA se taalbeleid te hersien en aanbevelings aan die Senaat te maak, dienooreenkomstig ingelig is. Departemente sou die opsie hê om onderrig in hierdie modules in Afrikaans voort te sit, maar studiemateriaal moes slegs op ’n digitale platform beskikbaar gestel word. Eksamenvraestelle vir hierdie modules sou in Engels opgestel word, met die opsie om Afrikaanse vraestelle beskikbaar te stel sodat studente die vraestelle in Afrikaans kon lees en beantwoord.

[28] Na afloop van ’n omvattende hersieningsproses wat in 2013 begin is, is daar in 2014 ’n konsep taalbeleid en implementeringsplan geformuleer wat slegs vir Engels as leer- en onderrigtaal voorsiening gemaak het. In die daaropvolgende twee jaar is verskeie vergaderings belê waar UNISA se STK, die Senaat en die Raad breedvoerig beraadslaag het oor die konsep taalbeleid . Kragtens artikel 27(2) van die Wet op Hoër Onderwys,66 het die Senaat (die Senaat se Voorsitter is die tweede applikant) en die Raad (die Raad se Voorsitter is die eerste applikant) onderskeidelik op 30 Maart 2016 en 28 April 2016 besluit om die hersiene taalbeleid aan te neem (die gewraakte besluit).

[29] Artikel 27(2) van die Wet bemagtig ‘n universiteit om deur die Raad en met goedkeuring van die Senaat, ‘n taalbeleid te ontwikkel, te publiseer en beskikbaar te stel op versoek. Hierdie beleidsbepaling is onderhewig aan die beleidsraamwerk wat deur die Minister van Hoër Onderwys en Opleiding daargestel word. Vir huidige doeleindes is die relevante beleidsraamwerk die Taalbeleid vir Hoër Onderwys (die Nasionale Taalbeleid) wat in November 2002 deur die Ministerie van Onderwys bekendgestel is.67 Die verklaarde doelwit van UNISA se hersiene taalbeleid was om maatstawwe te implementeer wat die status van inheemse Afrikatale bevorder en terselfdertyd Afrikaans uit te faseer en daardeur die waarborg, dat kursusse in beide Afrikaans en Engels aangebied sal word, te verwyder. Die effek was dus dat Engels die enigste medium van onderrig en leer geword het. Alle formele kursus materiaal, opdragte en eksamens was slegs in Engels beskikbaar gestel.68

Litigasie geskiedenis

Hooggeregshof

[30] Die respondent, AfriForum NWO (AfriForum), het ’n aansoek in die Hooggeregshof van Suid Afrika, Gauteng Afdeling, Pretoria (Hooggeregshof) ingestel om die taalbeleid te hersien en tersyde te stel op grond van prosedurele onreëlmatighede en teenstrydigheid met artikel 29(2) van die Grondwet. Daarmee saam is aansoek gedoen vir ‘n interdik om die implementering van die beleid te verhoed hangende daardie hersieningsaansoek.69 AfriForum het die wetlikheid en rasionaliteit van die taalbeleid betwis. AfriForum het ook aangevoer dat die taalbeleid teenstrydig is met artikel 29(2) van die Grondwet, omrede dit nie Afrikaanse studente, wat ’n begeerte het om in die taal van hul keuse te studeer, akkommodeer nie, ten spyte daarvan dat dit redelik prakties uitvoerbaar is om dit te doen.

[31] Die hersieningsaansoek was gedeeltelik gebring in terme van die Wet op Bevordering van Administratiewe Geregtigheid (WBAG)70 op die veronderstelling dat die gewraakte besluit administratiewe optrede behels.71 Nadat die hersieningsaansoek ingestel is, het hierdie Hof egter in University of the Free State beslis dat die besluit aangaande die taalbeleid wat deur die Universiteit van die Vrystaat in daardie aangeleentheid geneem is, nie administratiewe aksie soos bedoel in die WBAG behels nie.72 AfriForum het die steun op die WBAG laat vaar, maar steeds voortgegaan met bestryding op grond van die wetlikheidsbeginsel. Die aansoek in die Hooggeregshof was onsuksesvol.73

[32] Die Hooggeregshof het genotuleer dat die grondwetlike reg om onderwys in ’n taal van eie keuse te ontvang gekwalifiseer word as “onderwys in die taal van keuse moet wees ‘waar daardie onderwys redelikerwys doenlik is’”.74 Gegewe die afname in die vraag na Afrikaans, tesame met die hulpbronne wat benodig word om die akademiese status van die ander amptelike tale te bevorder, het die Hooggeregshof bevind dat UNISA se besluit om die gebruik van Afrikaans as leer- en onderrigtaal te staak, geregverdig was vanweë oorweginge van billikheid, uitvoerbaarheid en die noodsaaklikheid om die gevolge van rasse diskriminerende praktyke van die verlede reg te stel.75 Daar was dus geen skending van die artikel 29(2) reg nie.

[33] Wat rasionaliteit aanbetref, het die Hooggeregshof bevind dat die taalbeleid rasioneel verband hou met UNISA se bevoegdhede ingevolge artikel 27(2) van die Wet op Hoër Onderwys en die Nasionale Taalbeleid.76 Die Hooggeregshof het genotuleer dat, hoewel die Nasionale Taalbeleid oor die algemeen die behoud van Afrikaans as akademiese- en navorsingstaal ondersteun, dit nie die aanneem van beleide wat Afrikaans verwyder, verbied nie.77 Wat wetlikheid aanbetref, het die Hooggeregshof AfriForum se betoog, dat daar nie aan sekere prosedures wat in die Senaatreëls vervat word voldoen is nie en dat hierdie prosedurele onreëlmatighede die besluit ongeldig gemaak het, verwerp.78

Alhoewel sekere spesifieke reëls nie nagekom is nie – meer spesifiek dat daar geen formele stemproses plaasgevind het nie en dat inligting eers na afloop van die amptelike spertydperk aan lede versprei is – het die Senaat in die besluitnemingsproses, deur konvensie, eie reëls geskep wat buigsaamheid moontlik gemaak het.79 Boonop het die Hooggeregshof bevind dat AfriForum nie op Albutt80 kan steun as die basis van die prosedurele argument nie, omdat Albutt nie ’n algemene beginsel geskep het wat bepaal dat openbare konsultasies moet plaasvind wanneer instellings beleide bepaal nie.81 Die Hooggeregshof het gevolglik die hersieningsaansoek van die hand gewys.82

Hoogste Hof van Appèl

[34] Met verlof van die Hooggeregshof het AfriForum suksesvol appèl aangeteken na die Hoogste Hof van Appèl.83 Daardie Hof, wat op Ermelo84 gesteun het, het beklemtoon dat die staat, in ‘n geval waar ‘n student reeds onderrig ontvang in ‘n amptelike taal van eie keuse, ’n negatiewe plig het om nie sonder behoorlike regverdiging hierdie reg te beperk nie. Om die verwydering van die dubbelmedium (Engels/Afrikaans) model van onderrig en leer te regverdig, moes UNISA bewys dat dit nie redelik uitvoerbaar was om die model te onderhou nie,85 maar het hierin misluk. Verder het die Hoogste Hof van Appèl bevind dat die regverdiging wat UNISA voorgehou het, wat verband gehou het met die beskikbaarheid van hulpbronne, nie oortuigend was nie, gegewe die normatiewe aard van artikel 29(2) van die Grondwet.86 Die Hof het daarop gewys dat die nakoming van artikel 29(2) “meer verg as die beskikbaarheid van hulpbronne”.87

[35] Ten opsigte van die billikheidsoorwegings, wat die kern van die bepaling van redelike uitvoerbaarheid vorm, het die Hoogste Hof van Appèl bevind dat die feite van die aangeleentheid onderskei kan word van dié in University of the Free State en Gelyke Kanse.88 Aangesien UNISA afstandsonderrig bied, was daar geen bedreiging dat Afrikaans aparte klasse sou skep of rasseoorheersing sou bevorder nie.89 Die Hoogste Hof van Appèl het tot die slotsom gekom dat UNISA versuim het om aan te toon dat die aanvaarding van die nuwe taalbeleid in 2016 op ‘n grondwetlike wyse geskied het en nie sonder regverdiging die artikel 29(2) reg beperk het nie.90 Die Hoogste Hof van Appèl het die aanvaarde taalbeleid ongrondwetlik en onwettig verklaar en dit tersyde gestel.91 Die Hof het UNISA gelas om die Afrikaanse modules, wat op grond van die nuwe taalbeleid gestaak is, weer in te stel.92

[36] Die Hoogste Hof van Appèl het die appèl met koste gehandhaaf en die volgende bevel uitgereik:

“Die bevel van die hof a quo word tersyde gestel en vervang met die volgende:
(a) die resolusie van die Raad en Senaat van die Universiteit van Suid Afrika op 28 April en 30 Maart 2016 onderskeidelik om ’n nuwe taalbeleid goed te keur, word tersyde gestel;
(b) die nuwe taalbeleid wat deur die Universiteit van Suid Afrika aanvaar is, word ongrondwetlik en onwettig verklaar en word tersyde gestel tot die mate dat dit Afrikaans as leer- en onderrigtaal verwyder;
(c) die Universiteit van Suid Afrika moet prominent ’n kennisgewing op sy webwerf en in drie groot Afrikaanse koerante in Suid Afrika publiseer en per e-pos aan al sy studente stuur wat:
(i) ’n volledige lys van die modules wat op 28 April 2016 in Afrikaans aangebied is bevat;
(ii) alle voornemende studente vir die komende akademiese jaar toelating bied in modules soos op eerstejaarsvlak aangebied;
(iii) aan alle bestaande studente, indien hulle ingeskryf was vir een van daardie kursusse of sou inskryf vir die daaropvolgende jaarkursus wat in Afrikaans beskikbaar is, maar die module in Engels moes neem, ’n keuse bied om in te skryf met die verstandhouding dat hulle die module in Afrikaans kan neem tot voltooiing van hul studies;
(iv) al die bogenoemde modules in die daaropvolgende akademiese jare volledig aangebied sal word totdat die taalbeleid wettiglik gewysig is, indien wel.”93

In hierdie Hof

[37] UNISA voer aan dat die Hoogste Hof van Appèl gefouteer het deur tot die slotsom te kom dat die inligting wat voor die Senaat en die Raad was, nie voldoende was om aan die redelike uitvoerbaarheidsvereiste te voldoen nie. Dit is omrede, soos wat in Gelyke Kanse beslis is, die grondwetlike maatstaf van redelike uitvoerbaarheid kragtens artikel 29(2), objektief is. UNISA beweer dat die voortgesette aanbied van modules in Afrikaans by UNISA nie redelik uitvoerbaar is nie. Dit is as gevolg van die lae en kwynende vraag na kursusse in Afrikaans, en die behoefte aan billikheid in ’n taalbeleid, sodat die wanbalanse van die verlede reggestel kan word. UNISA steun ook op die aansienlike gepaardgaande koste en taaldemografie.

[38] UNISA wys op die volgende tekortkominge in die beredenering van die Hoogste Hof van Appèl:

(a) Dit het nie die objektiewe aard van die toets ingevolge artikel 29(2) begryp nie, wat blyk uit die hof se gevolgtrekking dat UNISA ’n regsfout begaan het met die interpretasie van artikel 29(2);
(b) Dit het fout gevind met UNISA se poging om te steun op bewyse wat nie voor die Senaat of die Raad gedien het nie;
(c) Dit het gefouteer deur af te wyk van die Plascon-Evans94 reël ten opsigte van die feite waarop die objektiewe toets toegepas moes word;
(d) Dit het gefouteer deur AfriForum se betoog, dat studiemateriaal aanlyn verskaf kan word en vir kruissubsidiëring deur Engelse modules om koste te bespaar, te aanvaar.

[39] Dit word heftig namens UNISA aangevoer dat by die toepassing van ’n objektiewe toets dit nie saak maak hoe die besluitnemer haar diskresie verstaan het nie, wat haar subjektiewe redes vir die besluit was nie, en wat wel en wat nie voor haar gedien het tydens die neem van die besluit nie. Al wat tersaaklik is, is of die besluit geregverdig is deur die feite voor die Hof. As steun vir hierdie betoog, verwys UNISA na Pharmaceutical Manufacturers.95 UNISA beweer dat by die bepaling van die objektiewe faktore, ’n hof die gewone toepaslike bewysreëls toepas. In mosieverrigtinge behels dit die toepassing van die sogenaamde Plascon-Evans toets.96

[40] UNISA ontken dat die besluite irrasioneel was, en beweer dat dit nie Afrikaanse onderrig “verwyder”, ”afgeskaf”, “uitgeroei”, “weggelaat” of “mee weggedoen het” nie. Die nuwe taalbeleid het eerder Engels as taal van leer en onderrig verkies, terwyl Afrikaans op dieselfde grondslag as die ander amptelike tale geplaas is. Onderrig in Afrikaans en in die ander amptelike tale word aangebied waar daar kapasiteit is, met leerder ondersteuning in die student se taal, en met die bedoeling dat Afrikaans en die ander amptelike tale bevorder behoort te word. UNISA wys daarop dat dit die beste weerspieël word in klousule 4.2.3 van die nuwe taalbeleid, wat bepaal:

“Where there is capacity, a selected number of modules and programmes will progressively be offered in more than one official South African language in order to support relevant national policies.”

UNISA beweer dat hierdie bepaling die universiteit se nuwe taalbeleid laat aanbeweeg na “’n milieu van ware meertaligheid”. Terwyl die vorige taalbeleid Engels en Afrikaans verskans het en slegs lippediens bewys het ten aansien van die ontwikkeling van ontwikkelende Afrika tale, stel die nuwe taalbeleid UNISA in staat om kursusse in ander Afrika tale sowel as Afrikaans aan te bied.

[41] Ten aansien van die remedie, verwys UNISA na die praktiese struikelblokke om modules weer in te stel wat al vir vier jaar gestaak is, wat omvattende hulpbronne vereis sonder enige waarborg dat studente vir die modules sal registreer. Die herinstel van die modules sal verder dieselfde uitwerking hê as om die modules in Afrikaans opnuut in te stel. Billikheid sou derhalwe vereis dat die modules ook in die ander nege amptelike tale aangebied moes word. UNISA betwis gevolglik die bevele uitgereik deur die Hoogste Hof van Appèl. Die submissie word verder voorgehou dat die gepaste remedie eerder sou wees om die bevel van die ongeldigheid van die besluite om die nuwe taalbeleid aan te neem, op te skort ten einde UNISA in staat te stel om veranderinge aan die taalbeleid te oorweeg. Ingeval hierdie Hof die appèl van die hand sou wys, versoek UNISA dat die bevel van ongeldigheid opgeskort word tot die begin van die 2023 akademiese jaar ten einde dit in staat te stel om die bevel behoorlik te implementeer, of om die taalbeleid te wysig op ’n grondwetlike wyse.

[42] AfriForum betoog dat artikel 29(2) van UNISA, as ’n staatsorgaan, vereis om alle redelike alternatiewe te oorweeg en om billikheid, uitvoerbaarheid, en die noodsaak om die ongeregtighede van die verlede reg te stel. UNISA het dit nie gedoen nie, en beweer eerder dat dit ‘n verpligting is wat op die staat rus, en nie op UNISA nie. UNISA het ook nie enige bewyse voorgelê wat aantoon dat formele onderrig in Afrikaans afbreuk sal doen aan die ontwikkeling van onderrig in ander tale, of ’n studie onderneem oor die behoefte vir Afrikaanse kursusse nie. Die statistieke wat UNISA wel voorlê moet verwerp word, aangesien dit nie akkuraat is nie. Aangaande billikheid, beweer AfriForum dat UNISA versuim het om te toon dat dit nie in staat sou wees om die voordele van die nuwe taalbeleid aan studente te bied wie se huistaal nie Engels of Afrikaans is nie, en terselfdertyd Afrikaans as ’n taal van leer en onderrig te behou.

[43] AfriForum voer aan dat UNISA die “negatiewe bewyslas” dra om “gepaste regverdiging” aan te toon waarom die reg om onderrig in jou taal van keuse te ontvang afgeskaf moet word. Die regverdiging moet die maatstaf van “redelike uitvoerbaarheid”, soos na verwys in artikel 29(2), aanspreek, en UNISA het misluk om aldus te doen. Verder het UNISA nie die geaffekteerde studente geraadpleeg voor die besluit geneem is om die taalbeleid te implementeer nie, en die Senaat se besluit om die taalbeleid goed te keur het nie voldoen aan die prosedurele vereistes van artikel 27(2) van die Wet.

[44] As alternatief voer AfriForum aan dat UNISA se besluit irrasioneel was en nie regtens gemagtig word nie. Betreffende rasionaliteit, betoog AfriForum dat die Senaat en die Raad versuim het om die tersaaklike oorwegings in ag te neem en om die persone wat die meeste geraak gaan word deur die besluit te raadpleeg. Ten aansien van wetlikheid, betoog AfriForum dat die Senaat nie sy eie reëls nagekom nie. Wat die remedie aanbetref, voer AfriForum aan dat die uitspraak van die Hoogste Hof van Appèl regverdig en billik is. Dié bevel beteken nie dat daar van UNISA vereis word om modules wat alreeds onder die Riglyne gestaak is toe die beleid aangeneem was, weer in te stel nie. Daar is gevolglik geen meriete in UNISA se aanname dat die bevel verder gaan as om die status quo ante soos op 28 April 2016 te herstel nie.

Jurisdiksie en verlof tot appèl

[45] Hierdie saak handel oor ’n fundamentele reg in artikel 29(2) van die Grondwet, en soos vermeld, is dit die nuutste in ’n trilogie van sake wat verband hou met beleidsbesluite oor Afrikaans as ’n medium van opvoeding en onderrig. Die bron van UNISA se bevoegdheid om die taalbeleid te bepaal is artikel 27(2) van die Wet, wat voortspruit uit artikel 29(2) van die Grondwet. UNISA het derhalwe ’n openbare bevoegdheid uitgeoefen toe die gewraakte beleidsbesluit geneem is, en dié beleid is hersienbaar onder die wetlikheids beginsel.97 Dit is nou gevestigde reg dat die vraag of ’n amptelike taal, wat ontwikkel is om komplekse wetenskaplike en tegniese konsepte oor te dra, wat vir dekades ’n medium van onderrig was en nou moontlik daardie status kan verloor, ’n grondwetlike vraagstuk is.98 Verdermeer is die geskiedenis en sensitiwiteit van taal as ’n medium van onderrig, veral Afrikaans, gewoonlik ’n regspunt van algemene openbare belang.99

[46] Soos in University of the Free State en Gelyke Kanse, betrek die regsvrae hier ons jurisdiksie en dit is in die belang van geregtigheid om die aangeleentheid aan te hoor. Verlof tot appèl moet dus toegestaan word.

Artikel 29(2)

[47] Noudat die ondersoek na die sosio-politiese spasie wat deur Afrikaans ingeneem word afgehandel is, moet ons ons aandag verskuif na Afrikaans se posisie in die reg. Artikel 29(2) van die Grondwet bepaal:

“Elkeen het die reg om in openbare onderwysinstellings onderrig te ontvang in die amptelike taal of tale van eie keuse waar daardie onderrig redelik uitvoerbaar is. Ten einde die doeltreffende toegang tot, en verwesenliking van hierdie reg, te verseker, moet die staat alle redelike onderrig alternatiewe, met inbegrip van enkelmedium instellings, oorweeg, met inagneming van—
(a) billikheid;
(b) uitvoerbaarheid; en
(c) die noodsaak om die gevolge van wette en praktyke van die verlede wat op grond van ras gediskrimineer het, reg te stel.”

[48] Hierdie artikel, wat bestaan uit “twee onderskeibare maar wedersyds versterkende dele”100 vestig ’n gekwalifiseerde reg om onderrig te word in ’n amptelike taal van keuse by ’n openbare onderwysinstelling. Die kwalifikasie is een van redelike uitvoerbaarheid,101 wat bestaan uit beide feitelike en normatiewe komponente.102 Feitelik het die vraag oor uitvoerbaarheid betrekking op hulpbronbeperkings en die haalbaarheid om ’n bepaalde taalbeleid aan te neem. Die normatiewe aspek het betrekking op die regsstandaard van redelikheid, wat getoets moet word teen grondwetlike norme wat billikheid, die behoefte van regstelling van diskriminerende wette en praktyke van die verlede en nie-rassisme insluit.

[49] Met verwysing na Ermelo,103 het hierdie Hof die proses om vas te stel wat “redelike uitvoerbaarheid” behels, as volg beskryf:

“After the words ‘where that education is reasonably practicable’ in section 29(2) follow factors to be considered in an endeavour to give effect to ‘“the right to receive education in the official language or languages of their choice”’. This subsection insists on “’all reasonable educational alternatives”’ being explored. To avoid lip service to this fundamental right, concrete albeit broad options are alluded to for “effective access” to it or its possible practical enjoyment . . . section 29(2) requires ‘(a) equity; (b) practicability; and (c) the need to redress the results of past racially discriminatory laws and practices,’ to feature prominently in exploring the possibility of offering education in an official language of choice. They relate to equality, responsiveness and non racialism. And all reasonable educational alternatives must be investigated within this context and with this purpose high on the list of instructive factors.”104

[50] Die reg tot onderrig in ’n taal van eie keuse is verskans in artikel 29(2), wat slegs deur toepaslikheid en redelikheid omskryf word.105 In daardie opsig strook dit met internasionale instrumente.106 In University of the Free State het hiedie Hof verduidelik:

“Reasonableness within the context of section 29(2) demands that equity, practicability and the critical need to undo the damage caused by racial discrimination, also be the intrinsic features of the decision-making process relating to effective access to education in a language of choice. For they are some of the decisive factors to which regard must be had even where ‘a learner already enjoys the benefit of being taught in an official language of choice’. Inequitable access and the unintended entrenchment or fuelling of racial disharmony would thus be the ‘appropriate justification’ for taking away or diminishing the already existing enjoyment of the right to be taught in one’s mother tongue.”107

[51] ’n Belangrike oorweging is billikheid, ’n aspek wat beklemtoon word deur UNISA in hierdie Hof. UNISA beklemtoon dat daar ’n behoefte is vir billikheid in die taalbeleid ten einde die wanbalanse van die verlede aan te spreek. Verder, wys dit daarop dat Engels aanvaar word op beide plaaslike en internasionale vlak as ’n voorkeur medium van kommunikasie, besigheid en onderrig. Hierdie Hof het as volg uitgebrei op die beginsel van billikheid in University of the Free State:

“Where the enjoyment of the right to be instructed in an official language of choice is achievable without undermining any constitutional aspiration or value, then the equity test might well have been met. The challenge could however arise when scarce resources are deployed to cater for a negligible number of students, affording them close, personal and very advantageous attention while other students are crowded into lecture rooms. Where access, integration and racial harmony are imperiled by giving effect to the right to be educated in an official language of choice, then the criterion of reasonable practicability would not have been met . . . Reasonable practicability therefore requires not only that the practicability test be met, but also that considerations of reasonableness that extend to equity and the need to cure the ills of our shameful apartheid past, be appropriately accommodated. And that is achievable only if the exercise of the right to be taught in a language of choice does not pose a threat to racial harmony or inadvertently nurture racial supremacy. That goes to practicability. The question then is, has the use of Afrikaans as a medium of instruction at the University had a comfortable co-existence with our collective aspiration to heal the divisions of the past or has it impeded the prospects of our unity in our diversity?”108

Het UNISA die voorskrifte van artikel 29(2) nagekom?

[52] Artikel 29(2) bestaan uit twee gedeeltes:

(a) Eerstens vestig dit ’n reg om onderrig te word in ’n amptelike taal van jou keuse by ’n openbare instelling, onderhewig slegs aan die voorbehoud dat sodanige onderrig “redelik prakties uitvoerbaar is”;
(b) Tweedens plaas dit ’n verpligting op die staat om “alle redelike onderrig alternatiewe in ag te neem”, met inagneming van die aspekte in paragrawe (a), (b) en (c), “ten einde die effektiewe toegang tot, en implementering van die reg te verseker”.

[53] Dit is duidelik uit hierdie Hof se regspraak dat “redelike uitvoerbaarheid” iets vooropstel wat redelikerwys gedoen kan word. Ten aansien van die verpligting op die staat, het UNISA in Prof Moche se aanvullende eedsverklaring, die verbasende houding ingeneem dat “anders as die staat, UNISA geen verpligting het om toe te sien tot effektiewe toegang tot, en implementering van hierdie bepaalde reg in die Republiek nie”. UNISA het deurgaans volgehou met hierdie standpunt, totdat die litigasie hierdie Hof bereik het. Hierdie is ’n fundamentele wanopvatting. UNISA is ’n staatsorgaan.

In Harrielall het hierdie Hof bevind dat:

“[I]t cannot be gainsaid that the University is an organ of [s]tate. It is a public institution through which the [s]tate discharges its constitutional obligation to make access to further education realisable.”109

[54] As ’n staatsorgaan is UNISA derhalwe verplig om ingevolge artikel 29(2) “alle redelike onderrig alternatiewe te oorweeg, insluitend enkelmedium instellings, met inagneming van (a) billikheid; (b) uitvoerbaarheid; en (c) die noodsaak om die gevolge van voorheen rasgebaseerde diskriminerende wette en praktyke reg te stel”.

[55] UNISA was verplig om ’n eedsverklaring te maak waarin dit feite moes aanvoer ter regverdiging van die besluit wat dit geneem het, deur aan te toon dat dit wel aandag geskenk het aan die oorweginge vervat in artikel 29(2) en dat dit die voorskrifte van daardie artikel nagekom het. Daardie punt is onomwonde gemaak in Gelyke Kanse:

“Earlier, I noted it was the University’s own decision-making structures that ‘judged’ that the cost of securing inclusivity in teaching, while not diminishing Afrikaans, was too high. Well, who are they to judge that? It is a good question. Certainly, the Court owes no obvious deference to the institution making the judgment. The Court must itself scrutinise the facts the institution advances for diminishing language-preferent tuition while bearing in mind that it is a multifactored functional determination in which the judgment of those entrusted with the institution’s well-being should be accorded what this Court has called ‘appropriate respect’. This means that when considerations of cost are advanced, the Court’s scrutiny will necessarily be tempered by some measure not of deferring to a judgment that might not be sound, but rather of prudent worldly-wise caution in supplanting the judgment of experienced others.”110 (Klem gevoeg)

[56] Wanneer UNISA se besluit om weg te doen met Afrikaans as taal van onderrig en leer gemeet word aan die objektiewe oorweginge van redelikheid vervat in artikel 29(2), moet daar ten minste bewysmateriaal bestaan rakende die wyse waarop UNISA, qua staatsorgaan, te werke gegaan het om oorweging te skenk aan die voorskrifte. Per slot van sake moet die besluit tog daardie artikel se voorskrifte nakom, wat bepaald vereis dat die staat (in hierdie geval, UNISA), werklik as ’n feit, “oorweging geskenk het aan alle redelike onderrig alternatiewe”, met inagneming van die oorweginge in paragrawe (a), (b) en (c).

UNISA kan nie bloot verklaar dat ’n besluit geneem is nie, ongeag hoe dit geneem is en sonder om ’n weergawe voor te hou van wat in ag geneem is, en dit dan aan hierdie Hof oor te laat om die objektiewe redelikheid daarvan te toets nie. Dit sou neerkom op ’n totale afstanddoening van sy grondwetlike verpligtinge. Soos Gelyke Kanse dit duidelik stel, moet daar feite voorgehou word wat UNISA se besluit regverdig, ten einde hierdie Hof in staat te stel om te bepaal of daardie besluit wel aan die vereistes voldoen.111

[57] Gegewe UNISA se erge dwaling in sy stukke aangaande hierdie verpligtinge, is dit kwalik verrassend dat UNISA heeltemal versuim om enige bewysmateriaal voor te hou dat dit enigsins ag geslaan het op die oorweginge vervat in artikel 29(2), ten tyde van die bestrede besluit. Daar is geen aanvaarbare bewysmateriaal vanaf UNISA ten aansien van die regverdiging van sy besluit en die nakoming van artikel 29(2) nie. Dit blyk duidelik dat nog die Senaat, nog die Raad, enigsins ag geslaan het op tersaaklike inligting om redelike uitvoerbaarheid te bepaal. Dit sluit in inligting ten opsigte van:

(a) wat die aanvraag was by UNISA ten aansien van onderrig en leer in Afrikaans;
(b) hoeveel studente onderrig in Afrikaans aangevra het;
(c) welke finansiële en menslike hulpbronne nodig was vir die voortgesette onderrig en leer in Afrikaans ten einde te voorsien in daardie aanvraag; en
(d) die mate waartoe UNISA wel sulke hulpbronne gehad het, of anders gestel, tot welke mate dit kommersieel volhoubaar was vir UNISA om voort te gaan met onderrig en leer in Afrikaans.

[58] Dit was van UNISA verwag om behoorlike regverdiging voor te lê vir die besluit wat geneem is om die taalbeleid te verander, wat ’n nadelige uitwerking gehad het op die regte van Afrikaanse studente om onderrig te ontvang in die taal van hul keuse. Die beginsels vervat in artikel 29(2) is nie uitdruklik oorweeg in die STK, Senaat en die Raad se finale vergaderings wat uitgeloop het in die aanvaarding van die nuwe taalbeleid nie. “Redelike uivoerbaarheid” as ’n konsep en die faktore wat daarmee gepaard gaan, verskyn nêrens in die besprekings van daardie entiteite nie, en word glad nie vermeld in die bestrede besluit of in UNISA se redes vir die besluit nie.

[59] UNISA se steun op Pharmaceutical Manufacturers is misplaas. Die gedeelte wat aangehaal word bied geen steun vir UNISA se betoog dat “dit nie saak maak is hoe die besluitnemer haar diskresie verstaan het nie, wat haar subjektiewe redes vir die besluit was nie, en wat wel en wat nie voor haar gedien het tydens die neem van die besluit nie. Al wat tersaaklik is, is of die besluit geregverdig is deur die feite voor die Hof”. Daar sal onthou word dat hierdie betoog betrekking het op die objektiewe benadering tot die redelike uitvoerbaarheid maatstaf in artikel 29(2).

Maar dit is nie wat beslis is in Pharmaceutical Manufacturers nie. Daardie saak het gehandel oor die vraag of ’n hof die bevoegdheid het om die besluit van die President om die Wet op Suid-Afrikaanse Medisyne en Mediese Toestelle Regulerende Owerheid112 in werking te stel, te hersien en tersyde te stel. Daardie besluit was betwis op die grondslag dat die inwerkingstelling van die Wet voortydig was, aangesien die nodige regulasies om uitvoering te gee aan die ander bepalings van die Wet, nog nie gemaak was nie. Dit was ook aangevoer dat die Goewermentskennisgewing wat voorgegee het om die skedules te publiseer, ongeldig was. Die applikante het gevolglik ’n bevel aangevra waarvolgens die Proklamasie wat voorgegee het om die Wet in werking te stel,113 asook die Goewermentskennisgewing, ongeldig verklaar word.114

[60] Behoudens die feit dat dit gemeensaak geword het, of ten minste nie ernstig betwis was op die stukke nie dat, objektief beskou, die besluit om die Wet in werking te stel alvorens die beheer maatreëls se raamwerk daargestel is, berus op ’n foutiewe besluit, het hierdie Hof beslis:

“The President’s decision to bring the Act into operation in such circumstances cannot be found to be objectively rational on any basis whatsoever. The fact that the President mistakenly believed that it was appropriate to bring the Act into force, and acted in good faith in doing so, does not put the matter beyond the reach of the Court’s powers of review. What the Constitution requires is that public power vested in the Executive and other functionaries be exercised in an objectively rational manner. This the President manifestly, though through no fault of his own, failed to do.
Rationality in this sense is a minimum threshold requirement applicable to the exercise of all public power by members of the Executive and other functionaries. Action that fails to pass this threshold is inconsistent with the requirements of our Constitution, and therefore unlawful. The setting of this standard does not mean that the courts can or should substitute their opinions as to what is appropriate, for the opinions of those in whom the power has been vested. As long as the purpose sought to be achieved by the exercise of public power is within the authority of the functionary, and as long as the functionary’s decision, viewed objectively, is rational, a court cannot interfere with the decision simply because it disagrees with it, or considers that the power was exercised inappropriately. A decision that is objectively irrational is likely to be made only rarely but if this does occur, a court has the power to intervene and set aside the irrational decision. This is such a case. Indeed, no rational basis for the decision was suggested. On the contrary, the President himself approached the court urgently, with the support of the Minister of Health and the professional associations most directly affected by the Act, contending that a fundamental error had been made, and that the entire regulatory structure relating to medicines and the control of medicines had as a result been rendered unworkable. In such circumstances, it would be strange indeed if a court did not have the power to set aside a decision that is so clearly irrational.”115

[61] Daardie uitspraak handel oor die korrekte benadering ten aansien van ’n hersiening gegrond op rasionaliteit en ’n hof se bevoegdheid om irrasionele besluite tersyde te stel. Dit verskaf geen steun vir UNISA se benadering nie, vir ten minste twee redes. Eerstens moet hierdie Hof se opmerkings in Pharmaceutical Manufacturers gelees word tesame met hierdie Hof se beslissing in Simelane, waar dit bevestig is dat ’n besluit irrasioneel sal wees as die besluitnemer tersaaklike oorweginge ignoreer en sodoende tot ’n besluit kom by wyse van ’n irrasionele besluitnemingsproses. Dus, vir soverre dit die rasionaliteitsaspek van AfriForum se hersiening aanbetref, is die proses waarvolgens UNISA tot sy besluit gekom het inderdaad relevant. Die tweede probleem met UNISA se steun op Pharmaceutical Manufacturers is dat artikel 29(2) in sy eie terme uitdruklik bepaal dat die staat (in hierdie geval, UNISA)—

“alle redelike onderrig alternatiewe moet oorweeg . . . met inagneming van—
(a) billikheid
(b) uitvoerbaarheid en
(c) die noodsaak om die gevolge van voorheen rasgebaseerde diskriminerende wette en praktyke reg te stel.”

UNISA se suggestie dat hierdie Hof die feit dat UNISA glad nie redelike uitvoerbaarheid in oorweging gebring het toe die besluit geneem is om die taalbeleid te hersien nie, eenvoudig moet ignoreer, sal lynreg indruis teen die taal van artikel 29(2). UNISA se voorlegging op hierdie aspek is derhalwe sonder enige meriete en die aangehaalde gedeeltes is wanvoorgelig.

[62] In elk geval bevestig ’n objektiewe ex post facto oorweging die korrektheid van die Hoogste Hof van Appèl se bevindinge teen UNISA. Daardie Hof het tereg bevind dat die onderhawige situasie onderskeidbaar is van die Gelyke Kanse en University of the Free State scenarios, juis omrede UNISA by uitstek ’n afstandsonderrig instelling is. University of the Free State het gehandel oor parallel-medium onderrig wat aanleiding gegee het tot rasseskeiding in die lesingsale. Die Universiteit van die Vrystaat het sy eie taalbeleid verander omrede “die gebruik van Afrikaans . . . onopsetlik ’n fasiliteerder van etniese of kulturele skeiding en rassespanning” in die lesingsale geword het.116 Met ander woorde, “die gebruik van Afrikaans as ’n parallele onderrigtaal het onwetend apartheid en rassisme voort[ge]sit”.117 Daarteenoor is daar geen vooruitsig dat die voortsetting van Afrikaans as taal van onderrig en leer by UNISA enigsins rasseharmonie sal bedreig nie, juis omrede daar by UNISA geen onderrig in lesingsale plaasvind nie. Daar kan dus geensins enige besorgdheid wees oor die tipe rasseskeiding wat ontstaan het by die Universiteit van die Vrystaat nie – hierdie gevolgtrekking is egter onderhewig aan die kwalifikasie wat ek binnekort maak.

[63] In Gelyke Kanse het die vorige taalbeleid ’n uitsluitingshekkie vir spesifiek swart studente wat aan die Universiteit van Stellenbosch gestudeer het, geskep.118 Die beleid het veroorsaak dat swart studente wat nie met Afrikaans vertroud was nie gemarginaliseerd gevoel het, omdat hulle nie die lesings wat in Afrikaans aangebied is verstaan het nie. Hulle het gestigmatiseerd gevoel deur die gelyktydige vertaling gedurende lesings en hierdie studente het ook uitgesluit gevoel van ander fasette van kampuslewe, insluitende koshuis vergaderings en amptelike universiteitsgeleenthede.119

Hierdie Hof het uitgewys dat die vorige taalbeleid in daardie saak op rassegrondslag ’n grens geskep het tot volle toegang tot universiteitsonderrig en ander geleenthede.120 In die onderhawige geval, is daar egter geen suggestie dat Afrikaanse onderrig studente sal stigmatiseer, of studente wat in Engels studeer sal verhoed om volle toegang tot UNISA se onderrig en ander geleenthede te geniet nie. Daar is hier ook geen bedreiging van moontlike marginalisasie, stigmatisering en uitsluiting nie, aangesien daar geen onderrig plaasvind in lesingsale nie. Dit is terloops insiggewend dat, soos wat die geval was in University of the Free State, Afrikaans as taal van onderrig en leer hier geheel en al afgeskaf word. Dit was nie die geval in Gelyke Kanse nie, waar dubbelmedium onderrig gekies is.

[64] Dit moet desnieteenstaande in ag geneem word dat ’n taalbeleid denkbaar rassespanninge kan affekteer, selfs in ’n afstandsonderrig milieu, soos in UNISA se geval. Dit sou onverskillig wees om nie erkenning te gee aan die geregverdigde renons wat deur baie studente ervaar mag word as hul universiteit ’n taalbeleid aanvaar wat vir slegs een inheemse taal voorsiening maak nie. Daar is veel te sê vir die aanname dat, in die konteks van Suid-Afrika se opspraakwekkende geskiedenis van opvoeding en onderrigtale, die keuse van taalbeleid van enige onderriginstelling wel saak maak. University of the Free State het tereg die “verpligting van wit Afrikaanssprekendes om te verseker dat hul begeerte om hul eie taal te beskerm nie andere benadeel nie” benadruk.121

[65] ’n Objektiewe bepaling van die ander oorweginge wat UNISA hierdie Hof versoek om in aanmerking te neem (sonder dat UNISA dit self oorweeg het) slaag ook nie die toets nie. Dit is oorweginge van koste, demografie en ’n “verminderde aanvraag” vir Afrikaanse onderrig en leer. Die bewysmateriaal bied net eenvoudig geen steun vir die verskeie aannames wat voorgehou is ten aansien van hierdie aspekte nie, en die Hoogste Hof van Appèl se bevindinge teen UNISA in hierdie verband is onaanvegbaar. Dit is nie nodig om ’n breedvoerige ontleding van hierdie bewysmateriaal te onderneem nie, aangesien die beslissing in hierdie saak nie wentel rondom die bewysmateriaal nie. ’n Kort opsomming van die tekortkominge sal genoegsaam wees.

UNISA se gepoogde regverdiging van die bestrede besluit

Billikheid

[66] Daar is eerstens die billikheidsoorwegings. As kern normatiewe regverdiging benadruk UNISA dat dit onbillik is om voort te gaan met die bevoorregting van Afrikaans as taal van onderrig en leer ten koste van die ontwikkeling van ander Afrikatale. Daar is egter ’n totale gebrek aan enige bewysmateriaal wat daarop dui dat dit onderrig in Afrikaans is wat die ontwikkeling van ander Afrikatale as tale van hoër opvoedkunde kniehalter.

Daar is geen bewysmateriaal dat die beëindiging van die een (Afrikaanse onderrig) wesenlik noodsaaklik is vir die moontlikmaking van onderrig in die ander amptelike tale, buiten Engels, nie.122 Anders gestel – daar is niks op rekord wat UNISA daarvan weerhou om die voordele van die nuwe taalbeleid aan te bied aan studente wie se eerste taal nog Engels, nog Afrikaans is nie, selfs al word Afrikaans behou as taal van onderrig en leer. Die vraag is per slot van sake nie of dit redelik uitvoerbaar is vir UNISA om onderrig in al die modules aan te bied in al elf amptelike tale nie.123 Wat eerder bepaling verg, is of dit redelik uitvoerbaar is om bepaalde modules in bepaalde tale aan te bied waar daar ’n vraag bestaan vir daardie modules in daardie tale. Aangesien nie alle amptelike tale deur dieselfde verhouding studente gepraat word nie, mag dit wel redelik uitvoerbaar wees om onderrig aan te bied in sommige amptelike tale, maar nie in ander nie.

[67] Daar mag wel moontlik aan billikheidsoorwegings voldoen word deur dubbelmedium onderrig, soos wat by UNISA bestaan het. Soos hierdie Hof uiteengesit het in University of the Free State:

“At a conceptual level, dual medium institutions might well exist without necessarily nurturing or perpetuating unfair advantage or racial discrimination and its exceedingly harmful tendencies. When that is so, then the right to be taught in a language of choice could be effectively accessible and implemented . . . Where the enjoyment of the right to be instructed in an official language of choice is achievable without undermining any constitutional aspiration or value, then the equity test might well have been met.”124

Koste

[68] UNISA het ook koste as ’n oorweging voorgehou waarom dit nie redelik uitvoerbaar is om voort te gaan met Afrikaans as taal van onderrig en leer nie. Dit voer aan dat die geldelike besparings wat gegenereer kan word deur slegs Engels te gebruik op die ontwikkeling van die ander amptelike tale bestee kan word. Koste is inderdaad ’n geldige oorweging in die onderhawige ondersoek.125 Maar, van wesenlike belang, is die feit dat hierdie aspek glad nie bespreek is tydens vergaderings van die STK, die Senaat of die Raad nie. Daar is geen aanduiding hoegenaamd dat UNISA ooit die kommersiële vatbaarheid van die aanbied van ongeveer 300 modules in Afrikaans vergelyk het met die aanbied van ongeveer 2300 modules in Engels nie. Nêrens in die stukke is daar enige bewysmateriaal van hierdie kosteoorweginge deur die STK, die Senaat of die Raad nie.

[69] Die kruis-subsidiëring van die lae aanvraag modules deur die hoë aanvraag modules is glad nie oorweeg nie. In hierdie Hof het UNISA eerder heftig betoog dat “om daarop aan te dring dat ’n post apartheid universiteit voortgaan met die subsidiëring van die begunstigdes van geskiedkundige rasse bevoorregting ten koste van die breër studentegemeenskap” “wesenlik teenstrydig sal wees met die etos van ons Grondwet”. Daardie aanname is eerstens ’n verwronge weergawe van Afrikaanssprekendes in hierdie land, ’n aspek wat alreeds breedvoerig hierin behandel is.

Dit is tweedens ’n blote aanname sonder enige ondersteunende bewysmateriaal. Dit is in skrille kontras met die tipe bewysmateriaal wat in Gelyke Kanse aangebied is, waar ’n “uitvoerige studie” onderneem is deur die Universiteit van Stellenbosch, wat daarop gedui het dat onderrig in Afrikaans afbreuk doen aan die ontwikkeling van die ander nege amptelike Afrikatale as tale van hoër onderrig en derhalwe nie redelik uitvoerbaar is nie.126 En derdens is dit uiters onsensitief tot ons grondwetlike verbintenis om “’n geskiedkundige brug te bou tussen die verlede van ’n erg verdeelde samelewing wat gekenmerk is deur twis, konflik, ongekende lyding en onreg en ’n toekoms gevestig op die erkenning van menseregte, demokrasie en vreedsame naasbestaan en die ontwikkeling van geleenthede vir alle Suid Afrikaners, ongeag kleur, ras, klas, geloof of geslag”.127

[70] Verskeie van die submissies voorgehou in UNISA se skriftelike betoogshoofde in hierdie Hof word nie ondersteun deur enige bewysmateriaal op die rekord nie. Sommige van hierdie submissies is:

(a) die aanbied van Lewenswetenskappe modules in Afrikaans waarvoor daar beswaarlik enige vraag is;
(b) die koste van vertaling van alle onderrigmateriaal in Afrikaans; en
(c) die herkonfigurasie van aanlyn onderrig en leer omgewing ten einde webwerwe te dupliseer sodat daar beide Engelse en Afrikaanse webwerwe beskikbaar is in modules waar Afrikaanse aanlyn onderrig sedert 2016 gestaak is.

[71] Boonop is UNISA klaarblyklik verkeerd in die betoog dat die ou taalbeleid vereis dat UNISA moet verseker dat daar in elke kursus akademici beskikbaar is wat onderrig in Afrikaans kan aanbied en wat werkstukke en eksamens in Afrikaans kan assesseer. Dit is gemeensaak op die stukke dat onderrig in Afrikaans slegs aangebied sou word in omstandighede waar daar voldoende aanvraag daarvoor is, en dat slegs sowat 300 uit 2 300 modules gedurende 2016 in Afrikaans aangebied is. Dit was wat die vorige taalbeleid behels het en dit is al wat vereis is deur ’n terugkeer na daardie beleid, soos gelas deur die Hoogste Hof van Appèl.

Die kwynende vraag vir Afrikaans

[72] Ten aansien van die beweerde kwynende vraag vir Afrikaans, toon die rekord wat voorgelê is ingevolge Reël 53 ten opsigte van versoeke om onderrig in Afrikaanse modules te staak, geensins ’n wesenlike afname in die aanvraag vir Afrikaans nie. AfriForum het uitvoerige syfers in hierdie verband aangehaal, maar dit is nie nodig om in fynere besonderhede in te gaan nie. Dit sal voldoende wees om daarop te let dat die getalle opmerklik noemenswaardige aanvraag vir afstandsonderrig in Afrikaans aandui, verteenwoordigend van die gedeelte van die nagenoeg 24 000 studente wat in 2016 verkies het om ’n totaal van bykans 100 000 modules in Afrikaanse te studeer. Daar is heelwat te sê vir AfriForum se betoog dat, indien daar werklik ’n noemenswaardige afname vir Afrikaanse onderrig was tussen 2012 en 2016, UNISA eenvoudig dokumentêre bewysmateriaal vanaf sy rekenaarstelsel kon voorlê om die jaar-op-jaar afname aan te toon. UNISA het versuim om dit te doen.

Demografie

[73] Laastens, ten aansien van demografie, het UNISA in sy antwoordende eedsverklaring statistieke uiteengesit, asook sy redes vir die bestrede besluit. Die statistieke het betrekking op:

(a) die persentasie van UNISA studente wat aangedui het dat Afrikaans hul huistaal is (8.6% in 2015, 8.7% in 2016 en ’n geraamde 7.3% op ’n ongespesifiseerde datum iewers in die toekoms);
(b) die persentasie van UNISA studente wat geregistreer het vir modules in Afrikaans (0.6% in 2015 en 0.3% in 2016, maar daarna gewysig tot 2% in 2015 en 1% in 2016); en
(c) die persentasie van UNISA studente wat vir ten minste een module in Afrikaans geregistreer het (5.3% in 2015 en 5.1% in 2016).

[74] Mark Twain het skepties opgemerk “feite is hardkoppige dinge, maar statistieke is buigbaar”.128 AfriForum het op oortuigende wyse UNISA se statistieke weerlê deur aan te toon dat:

(a) die tabel waarop die syfers in (b) in die voorafgaande paragraaf gegrond is, glad nie die aantal studente aantoon wat modules in Afrikaans neem nie, maar bloot die beweerde aantal modules wat in Engels geneem is. Dit beteken dat die totale getal studente glad nie uit die tabel bepaal kan word nie; en
(b) die tabel aangewend in (a) in die voorafgaande paragraaf wat betrekking het op Afrikaanse huistaal studente, gebaseer is op foutiewe syfers en gevolglik glad nie op gesteun kan word nie.

[75] As geheel, het AfriForum pertinent die statistieke waarop UNISA steun, betwis en het breedvoerig verduidelik waarom die statistieke nie aanneemlik of korrek blyk te wees nie. In hierdie verband het dit die getuienis en gepaardgaande syfers van Professore Smit en Potgieter aangebied. UNISA het glad nie hierdie syfers aangespreek nie, en dit nog minder betwis.

[76] Om sake te vererger, is hierdie syfers, wat UNISA beweer die basis vorm van die aanvaarding van die nuwe taalbeleid, nooit eers voor die Senaat en die Raad geplaas by die vergaderings waar die resolusies aangeneem is om die nuwe taalbeleid te aanvaar nie. UNISA erken dit.129 En die Hoogste Hof van Appèl het tereg bevind dat dit wel die geval is.130 Hierdie benadering is onteenseglik vernietigend van die saak wat UNISA probeer uitmaak op grond van hierdie syfers. Dit is geheel en al onduidelik waarom die STK nie die nodigheid gesien het dat die Senaat en die Raad insae moet lewer in hierdie belangrike syfers nie. Die syfers spreek boekdele aangaande die studente wat geraak sou word deur die verreikende besluite van die Senaat en die Raad, om te bepaal of dit redelik uitvoerbaar was om Afrikaans te behou as ’n taal van onderrig en leer. Die versuim om die statistieke onderliggend aan die aanbeveling om Afrikaans te verwyder as taal van onderrig en leer voor die Senaat en die Raad te plaas, is ’n verdere noodlottige tekortkoming in UNISA se saak. Die Hoogste Hof van Appèl het, nieteenstaande sy bevinding dat hierdie demografiese statistieke nie voor die Senaat en die Raad geplaas is nie, verder gegaan om oorweging te skenk aan die syfers131 en het bevind dat dit nie voldoen aan die redelik uitvoerbaarheidstoets in artikel 29(2) nie.132 Beide hierdie bevindinge is onaanvegbaar.

[77] ’n Belangrike oorweging is dat Afrikaanse onderrig ten tyde van die bestrede besluit beskikbaar was aan UNISA studente vir sommige modules. UNISA dra ’n negatiewe las om behoorlik te regverdig waarom die reg tot onderrig in jou taalkeuse, Afrikaans, verwyder behoort te word. Dit is die geval omrede “wanneer ’n leerder alreeds die voordeel geniet om in ’n amptelike taal van keuse onderrig te word, die staat die negatiewe verpligting het om nie daardie reg weg te neem of te verminder sonder behoorlike regverdiging nie”.133

Ten einde daardie behoorlike regverdiging te bewys, word daar van UNISA verwag om aan te toon dat dit nie “redelik uitvoerbaar” sal wees om voort te gaan met Afrikaans as taal van onderrig en leer, of anders gestel, dat dit nie redelik in staat is om so te doen nie. Ten einde betekenisvolle effek te gee aan die reg in artikel 29(2), moet alle redelike opvoedkundige alternatiewe in aanmerking geneem word en oorweginge van billikheid, uitvoerbaarheid en die noodsaak om die gevolge van ons apartheid verlede reg te stel, moet ’n prominente rol speel. Vir die redes alreeds uiteengesit, het UNISA versuim om dit te doen.

[78] Om op te som: UNISA het ooglopend die toepaslikheid van die bepalings van artikel 29(2) op dit, as staatsorgaan, misverstaan. Dit het aanleiding gegee tot die versuim om ag te slaan op die oorweginge vervat in artikel 29(2) toe die bestrede besluit geneem is. UNISA het versuim om enige bewysmateriaal voor te hou ter ondersteuning van die bewering dat dit wel hierdie oorweginge in ag geneem het. In elk geval steun die objektiewe evaluering van die feite wat UNISA hierdie Hof versoek om in aanmerking te neem (sonder dat UNISA self dit oorweeg het), nie sy saak dat dit nie redelik uitvoerbaar was vir UNISA om voort te gaan met onderrig in Afrikaans nie.

UNISA se besluit in 2016 om die nuwe taalbeleid te aanvaar, en om Afrikaans as taal van onderrig en leer te staak, het derhalwe artikel 29(2) van die Grondwet oortree, wat daardie besluit ongeldig maak. Die Hoogste Hof van Appèl het tereg die 2016 besluit om ’n nuwe taalbeleid te aanvaar tersyde gestel. Dit is deurslaggewend in hierdie saak, alhoewel die vraag of UNISA se besluit voldoen aan prosedurele vereistes weliswaar oorweging sal moet geniet wanneer die remedie bespreek word. Wat moet dan nou gedoen word met UNISA se versuim om te voldoen aan artikel 29(2) met die verandering van sy taalbeleid in 2016?

Remedie

[79] Die tersaaklike bepalings van die Hoogste Hof van Appèl se bevel is alreeds uiteengesit.134 Hierdie hof het skriftelike voorleggings aangevra aangaande die praktiese uitvoerbaarheid van die Hoogste Hof van Appèl se bevel. UNISA se reaksie was ietwat teleurstellend ten opsigte van die gegewens wat verskaf is. UNISA wys daarop dat daar nou alreeds vyf jaar verstryk het sedert die besluit om weg te doen met Afrikaans as taal van onderrig en leer. Die bevel vereis van UNISA om alle modules wat in 2016 in Afrikaans beskikbaar was aan te bied in daardie taal. UNISA beklemtoon dat daar verskeie kurrikulum veranderinge plaasgevind het gedurende die afgelope vyf jaar. Kursusse en kursus materiaal het verander en daar mag verder moontlik ook geen aanvraag meer wees vir sommige van die kursusse nie.

[80] Daar is meriete in hierdie submissies. Die betoog dat die bevel van UNISA vereis om verder te gaan as die status quo soos dit in 2016 bestaan het, is egter onontvanklik. Al wat ingevolge daardie bevel vereis word, is vir UNISA om die Afrikaanse modules wat op daardie stadium steeds aangebied was, weer in te stel. Dit vereis nie van UNISA om Afrikaanse modules wat alreeds ingevolge die Riglyne gestaak is, weer in te stel nie.

[81] Daar kan nie gekibbel word met AfriForum se submissies dat die Grondwet vereis dat die gevolge van grondwetlike ongeldigheid gekorrigeer of omver gewerp word waar dit nie meer verhoed kan word nie,135 en dat waar grondwetlike regte geskend word, soos wat hier die geval is, die remedie effektiewelik daardie regte moet bekragtig.136 Maar alvorens ’n bevel effektief kan wees, moet dit geredelikerwys vatbaar wees vir implementering. Dit kan nie ernstig betwis word dat, soos UNISA uitwys, dit omvattende maatreëls sal moet voorberei ten einde die tersaaklike Afrikaanse modules terug te plaas. Daardie maatreëls moet vanselfsprekend ingestel word by die aanvang van ‘n akademiese jaar. Dit sal ’n evaluasie van personeel en inligtingstegnologie infrastruktuur aanpassings en aanverwante kostes, vertaling en drukwerk kostes en her-evaluasies van die begroting verg, in ’n milieu van omvattende besnoeings in die regering se befondsing van tersiêre onderwys.

[82] UNISA se saak is dat indien, na her-evaluering van sy begroting en die vereistes van hierdie uitspraak (op die veronderstelling dat die appèl misluk op die meriete), dit tot die slotsom kom dat dit redelik uitvoerbaar is om die pre-2016 beleid (dus die 2010 beleid) se Afrikaanse modules weer in te stel, die nodige personeel werwing en inligtingstegnologie infrastruktuur veranderinge tydig verrig moet word om Afrikaans as primêre taal van onderrig en leer terug te plaas teen die aanvang van ’n akademiese jaar. Maar aan die ander kant, betoog UNISA, sou dit na hierdie oefening blyk dat dit nie redelik uitvoerbaar wees om die 2010 taalbeleid weer in te stel nie, dit ’n nuwe beleid wat aan die Grondwet voldoen sal moet herontwerp en daardie nuwe beleid met die nodige personeel en infrastruktuur veranderinge by die aanvang van ’n nuwe akademiese jaar sal moet implementeer.

[83] Die veranderinge wat UNISA voorhou, is op iedere scenario vanselfsprekend verreikend en sal aansienlike tyd in beslag neem. Die raming van ’n ses-maande beplanningsperiode vir implementering voor die aanvang van ’n akademiese jaar is nie onredelik nie. UNISA is ’n baie groot instansie. Die bevel van die Hoogste Hof van Appèl wat hierdie Hof nou bekragtig is verreikend. ’n Pragmatiese en effektiewe bevel moet redelikerwys vir UNISA in staat stel om behoorlik te navigeer op die roete wat dit kies. En dit is nie vir hierdie Hof om voor te skryf wat UNISA moet doen nie – om behoorlik op te tree as dit aandring op ’n taalbeleid wat Afrikaans laat vaar as taal van onderrig en leer nadat dit voldoen het aan al die grondwetlike en regsvoorskrifte, of om die status quo soos dit was in 2016 voordat die bestrede taalbeleid aangeneem is, weer in te stel. Enige poging om voorskriftelik te wees ten aansien van UNISA se keuse sal neerkom op geregtelike oorskryding, inaggenome die feit dat, soos aangedui, UNISA ’n staatsorgaan is.

[84] Howe moet binne die grense bly wat die Grondwet vir hulle stel.137

In Glenister, het hierdie Hof verklaar dat:

“In our constitutional democracy, the courts are the ultimate guardians of the Constitution. They not only have the right to intervene in order to prevent the violation of the Constitution, they also have the duty to do so. It is in the performance of this role that courts are more likely to confront the question of whether to venture into the domain of other branches of government and the extent of such intervention. It is a necessary component of the doctrine of separation of powers that courts have a constitutional obligation to ensure that the exercise of power by other branches of government occurs within constitutional bounds. But even in these circumstances, courts must observe the limits of their powers.”138

[85] In hierdie geval moet UNISA, as ’n staatsorgaan, die verskuldigde eerbied betoon word om die nodige vatbaarheidsondersoeke te doen, die besluit te neem wat dit as die mees redelik uitvoerbaar beskou, en die vereiste veranderinge te implementeer. As UNISA besluit om ’n nuwe taalbeleid te ontwerp, moet dit uiteraard voldoen aan artikel 29(2). Maar daar is ’n verdere voorbehoud. UNISA het klaarblyklik versuim om sy eie interne prosesse te volg toe dit die bestrede besluit geneem het. Byvoorbeeld:

(a) Die Senaat het versuim om te voldoen aan Reël 11.1, deur die konsepbeleid laat uit te stuur aan lede van die Senaat;139
(b) Die resolusie aangaande taalbeleid was nie aanvaar deur die opsteek van hande by die Senaatsvergadering nie. Dit kom neer op nie-voldoening aan Reël 13.1.1.140

[86] Daar was onteenseglik geen voldoening aan die Senaat se Reëls toe die resolusie aanvaar is om ’n nuwe taalbeleid aan te beveel nie. Dit het die Senaat se resolusie ongeldig gemaak, en het ’n domino effek gehad op die geldigheid van die Raad se resolusie, aangesien artikel 27(2) van die Wet op Hoër Onderwys bepaal dat die Raad ’n taalbeleid moet neerlê “met die samestemming van die Senaat”. UNISA sal ongetwyfeld bewus wees van hierdie tekortkominge as dit besluit om ’n nuwe taalbeleid te skep.

[87] Inaggenome die beperkinge op hierdie Hof ingevolge die beginsels van die skeiding van magte, is ’n opskortingsbevel hier aangewese.

[88] Die volgende bevel word uitgereik:

1. Verlof tot appèl word toegestaan.
2. Behalwe soos hieronder uiteengesit, word die appèl van die hand gewys.
3. Die bevel van die Hoogste Hof van Appèl word opgeskort tot die aanvang van die Universiteit van Suid-Afrika se 2023 akademiese jaar.
4. Indien die Universiteit van Suid-Afrika besluit om voort te gaan met die taalbeleid wat in 2016 aanvaar is, moet die vereistes van artikel 29(2) van die Grondwet nagekom word.
5. Indien, teen die aanvang van die 2023 akademiese jaar, die Universiteit van Suid-Afrika besluit om ‘n heeltemal nuwe taalbeleid te aanvaar, sal die bevel van die Hoogste Hof van Appèl, behalwe vir die kostebevel, wegval.
6. Die Universiteit van Suid-Afrika moet AfriForum se koste in hierdie Hof betaal, insluitende die koste van twee advokate.

Court summary

Summary

“University language policy — phasing out of Afrikaans as a language of teaching and learning — limitation of section 29(2) of the Constitution — justification required”

Media summary

The following explanatory note is provided to assist the media in reporting this case and is not binding on the Constitutional Court or any member of the Court.

“On Wednesday, 22 September 2021 at 15h00, the Constitutional Court handed down judgment in an application for leave to appeal against the judgment and order of the Supreme Court of Appeal, which reviewed and set aside the University of South Africa’s (UNISA) decision to adopt a revised language policy. The first applicant is the Chairperson of UNISA, the second applicant is the Chairperson of the Senate of UNISA and the third applicant is UNISA (collectively referred to as UNISA). The respondent is AfriForum NPC (AfriForum).

Acting in terms of section 27(2) of the Higher Education Act 101 of 1997, UNISA’s Senate and Council took the decision to adopt a revised language policy on 30 March 2016 and 28 April 2016 respectively. The objective of this policy was to institute measures to enhance the status of indigenous African languages, while also phasing out Afrikaans and therefore removing the guarantee that courses be offered in both Afrikaans and English.

AfriForum launched an application to review and set aside the language policy on the basis of procedural irregularities and inconsistency with section 29(2) and to interdict the implementation of the policy pending this review at the High Court of South Africa, Gauteng Division, Pretoria (High Court). The High Court concluded that there was a prima facie violation of the section 29(2) right to receive an education in the language of one’s choice, but very few students made use of the Afrikaans modules. It further held that the constitutional right to receive an education in the language of one’s choice is qualified by the term “where that education is reasonably practicable”. On rationality, the High Court held that the language policy was rationally connected to UNISA’s powers in terms of section 27(2) of the High Language Act and the National Language Policy. The High Court noted that while the National Language Policy in general supports the retention of Afrikaans as a language of academia and science, this does not prohibit the adoption of policies that remove Afrikaans.

Finally, on legality, the High Court dismissed AfriForum’s submissions that certain procedures provided for in the rules of the Senate had not been complied with and that these procedural irregularities rendered the decision invalid. 

AfriForum approached the Supreme Court of Appeal (SCA). The SCA noted that when a learner already enjoys the benefit of being taught in an official language of their choice, the state has a negative duty not to diminish this right without appropriate justification. In order to justify the removal of the dual English/Afrikaans model of teaching and learning, UNISA had to show that it was not reasonably practicable to sustain it. They had not done so convincingly.

Ultimately, the SCA concluded that UNISA had failed to establish that the adoption of its new policy in 2016 was conducted in a constitutionally compliant manner and did not detract from the section 29(2) right without justification. Accordingly, the SCA declared the adopted language policy unconstitutional and unlawful and set aside and ordered UNISA to reinstate modules that have been discontinued pursuant to the adoption of the language policy.

The Constitutional Court first dealt with the iniquitous portrayal of the Afrikaans and its true roots. The Court emphasised that it is a misconception that Afrikaans is only “the language of whites” and “the language of the oppressor”. Today, Afrikaans is spoken predominantly by black people.

Then, the Constitutional Court clarified that this matter concerned a fundamental right in section 29(2) of the Constitution. Section 29(2) confers a right to receive education in the official language of one’s choice at a public institution, subject only to the qualification that such education “is reasonably practicable”. In this context, UNISA was constrained to justify the decision it took by demonstrating that it applied its mind to the considerations listed in section 29(2) and that it complied with the prescripts of that section. The Court held that UNISA singularly failed to adduce any evidence that it had regard to the considerations listed in section 29(2) at the time when the impugned decision was made. In respect of the justification of its decision and compliance with section 29(2), there was no evidence put up by UNISA that bears scrutiny. It was plain that neither the Senate, nor the Council, had regard to information relevant to any assessment of reasonable practicability. The evidence simply did not bear up UNISA’s
contentions on equity, on costs, on the dwindling demand for Afrikaans, or on demographics.

The Court held that it was open to UNISA to put up this evidence in to justify the phasing out of Afrikaans in the future, but they could not justify the limitation of the section 29(2) right without clear and convincing evidence.

Consequently, the Court held that UNISA’s decision in 2016 to adopt the new language policy, and discontinue Afrikaans as a language of learning and teaching, contravened section 29(2) of the Constitution, rendering that decision invalid. However, the Court also held that in this instance, UNISA as an organ of state must be afforded the deference to do the necessary feasibility investigations, take the decision it regards as most reasonably practicable and to implement the required changes. The order of invalidity was therefore suspended until the start of the 2023 academic year.”